党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。黄河“几”字弯都市圈的提出，不仅体现了党中央对黄河“几”字弯都市圈的关心、重视和期许，也彰显了黄河“几”字弯都市圈在推进区域协调发展进程中的使命、任务和要求。当前，黄河“几”字弯都市圈存在总体规模小、核心城市带动能力不足、产业同质化、交通和人才短板等共性问题，这些问题有历史的原因，有发展的原因。如何在黄河流域生态保护和高质量发展规划背景下，跨区域协同发展趋势下，逐步摆脱这些问题原因，稳步推进跨区域协同发展？不仅需要中央政府的支持和推动，也需要地方政府间重塑合作共赢的理念，通力合作；不仅需要补短板强弱项，还需要加强各自特色，差异化、规模化、集约化发展。 

　　一、研究区域 

　　黄河“几”字弯概念是胡正塬博士2014年提出，指黄河流经甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西五省区所形成的几字湾环抱地带，包括白银、庆阳、吴忠、中卫、银川、石嘴山、乌海、巴彦淖尔、阿拉善、包头、呼和浩特、鄂尔多斯、二连浩特、榆林、延安、大同、朔州、忻州、吕梁、临汾20盟市及宁东能源化工基地（简称“20+1”）。 

　　2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议研究黄河流域生态保护和高质量发展问题提出黄河“几”字弯都市圈，指宁夏沿黄城市群、呼包鄂榆城市群、太原城市群三个城市群。跟初始定义相比，黄河“几”字弯都市圈有所缩小，即包含太原、呼和浩特、银川3个省会城市，以及宁夏吴忠、中卫、石嘴山; 内蒙古乌海、巴彦淖尔、包头、鄂尔多斯; 陕西榆林、延安; 山西朔州、忻州、吕梁等城市。本次课题就以上15个城市代表黄河“几”字弯都市圈，国土面积38万平方公里，常住人口3549万人，在四省中以23.5%的土地面积，承载了33.6%的人口，创造了44.3%的地区生产总值，占全国3.0%。他们既是黄河中上游发展的主体，也是带动区域发展的突破口。  

　　二、发展成果 

　　进入21世纪，我国经济快速发展带来了能源需求迅猛增长，黄河“几”字弯内各市能源开发量快速增加，能源供应基地地位显著提升，引领经济发展取得长足进步，为黄河“几”字弯都市圈的形成和发展打下坚实基础。 

　　2022年，黄河“几”字弯都市圈经济呈现出稳中向前的良好局面和稳中向好的发展势头。都市圈GDP过千亿的城市有11个；超5000亿元的有榆林、鄂尔多斯、太原3个城市，同时他们在全国333个地级市排名前50位，榆林第38位，鄂尔多斯第45位，太原第46位，位次分别较去年上升4位、8位和持平。2021年都市圈总人口达到3549万人，其中，太原是唯一一个常住人口超过500万的城市；在300至400万人之间，有榆林、呼和浩特和吕梁市，分别为362万人、350万人、337万人。人均GDP超过10万的有鄂尔多斯市26万元、榆林18万元、包头14万元和朔州10万元。地方一般预算收入前3位的是榆林587亿元、鄂尔多斯552亿元和太原423亿元。在最新的2021年最具人才吸引力城市100强中，黄河“几”字弯都市圈内5个城市入榜，分别是太原第46、呼和浩特第47、鄂尔多斯市第56、包头第63、银川第72。鄂尔多斯市和榆林被称为“能源双雄”。鄂尔多斯市作为黄河“几”字弯中重要节点城市之一，常住人口位列第9，地区生产总值位列第2，人均生产总值位列第1。榆林虽远离关中独处塞上，却是仅次于西安的陕西第二大城市。其他城市经济发展也取得了巨大成就，城乡面貌和生活水平得到持续改善，从根本上改变了贫穷落后的面貌。  

　　发展也是解决生态环境问题的根本之举，经济发展为改善生态环境创造了条件和空间。西部大开发以来，陕西、内蒙古等地加强林草种植，不断将毛乌素沙地等从“不毛之地”到“今日绿野”。经过多方埋头苦干，黄河流域水土保持率从1990年的41.49%，提高到2020年的66.94%、2021年的67.37%，实现了连续23年不断流。 

　　三、存在问题 

　　黄河“几”字弯都市圈是我国重要的战略腹地，有良好的经济发展潜力，但其经济发展相对于其它城市群较为滞后。 

　　（一）总体规模偏小  

　　城区常住人口300万人是我国城市基础设施布局及行政政策常用的门槛标准，都市圈核心城市城区常住人口应该在300万人以上。受黄河流域自然地理条件、经济地理区位、航道开发与运输能力、沿河城市的综合实力以及国家区域政策等因素的影响，目前，黄河“几”字弯是未成型的都市圈，主要原因是缺乏都市圈核心城市。“七人普”显示，黄河“几”字弯省会(自治区首府) 城市银川、呼和浩特城区常住人口分别为152万人、223万人，均低于这两个标准，属于Ⅱ型大城市，太原以405万人跨入Ⅰ型大城市。 

　　从表可见，黄河中下游人口密集、经济发展水平比较高，已经形成以郑州、济南和青岛、西安为中心城市都市圈，进而带动城市群发展壮大。黄河中上游城市突出表现为大城市少，中小城市数量偏多，不利于都市圈的产业分工和整体功能的提升。现阶段黄河“几”字弯都市圈核心城市规模小，辐射作用十分有限，几乎只在本省。  

　　（二）产业同质化、创新不足 

　　黄河“几”字弯都市圈中各城市产业发展都处于能源重化工发展阶段，能源开发和转化规模比重较高。都市圈中第二产业占比超过60%的城市有4个，分别是榆林市68.2%、吕梁市65.2%、鄂尔多斯市65.3%、延安61.4%；40%-50%的城市有4个，分别是包头市47.7%、银川市45.4%、朔州市45.4%、太原市41.3%，二产比重最低的是呼和浩特市33.7%。 

　　地方各行其是，都在争取本地最大化GDP和税收；产业缺乏统筹，存在产业同质化以及无序建设，导致产业结构雷同、重复建设及市场分割，增加了产业运行成本和风险。 

　　科技研究投入少，创新驱动力不足。企业受到利益驱动，追求短期效益，抑制了企业的创新能力。圈中普遍存在技术开发经费严重不足的问题，技术创新投入不及企业销售额1%，R&D活动单位数少、研发投入更少，与全国的差距越来越大。一些大型能源企业科技管理体制不健全，对科技投入形成核心竞争力的意识不强，对科技管理工作重视不够、投入不足。 

　　虽然近短期作为国家重要的能源供应基地，需要大力发展煤炭开采、煤电和煤化工来满足能源需求和保障能源安全，但远期面临煤炭需求峰值和石油需求增速逐步趋缓的挑战，应谨慎堤防和及早遏制的“资源诅咒”问题。 

　　（三）人才匮乏、交通相对落后 

　　交通运输活动是社会和经济运行的基本载体和必要条件。在都市圈发展的进程中，市郊铁路应该成为连接核心城市和中小城市最重要的一环，有利于都市圈的扩展效应和带动效应的发挥。目前，宁夏和内蒙古通过滨河大道将沿黄各市县连为一体，陕西和内蒙古也主要靠高速公路连接，“几”字弯都市圈铁路密度低于全国平均水平。近几年，铁路建设取得了快速发展，呼包鄂之间建成了1.5小时通勤圈，呼包鄂城际铁路项目顺利推进，包鄂、包银铁路正在建设中，鄂榆延纳入“十四五”规划中。 

　　已有研究和发展经验证明，地理区位对于城市发展的影响是决定性的。企业向港口附近集聚，集聚又导致更高的劳动生产率，从而工资水平越高。如下图显示，在中国到上海、香港、天津这三大港口的最短距离（横轴），显著影响了劳动生产率（用工资度量）。在到大港口500公里的范围之内，离港口越远，工资月底，相比于大港口附近，500公里之外的地方工资大约低50%。离大港口500公里之后，工资水平和到大港口的距离没什么明显的关系。 

　　图表引自陆铭：《大国大城》，第182页 

　　有两句话特别能描述黄河“几”字弯都市圈人才的现状：“人往高处走”和“远水减不了近渴”。由于科研人才匮乏、人才结构不合理及高层次人才短缺流失，企业对科技含量高、市场需求项目产生畏难心理，加剧了追逐资源型、加工型项目。 

　　四、意见建议 

　　“十四五”是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键时期，黄河“几”字弯都市圈要认真贯彻落实习近平总书记对黄河流域生态保护和高质量发展上的部署，统筹规划、科学开发、有序转化、优化输配、多能协同，在确保国家能源安全、保障经济社会发展上再立新功、再创佳绩。 

　　   （一）纵向上，顺应市场化、全球化、现代化的进程 

　　中央制度层面。长期来说，对城市发展产生深远影响有两个方面，一个是制度，一个是技术。要继续推进相关新的体制建设和改革深化，更好的协调黄河“几”字弯区经济发展互补优势。在欠发达和人口流出地实施有效的转移支付，建立健全生态补偿机制，来使当地完善公共服务，逐步实现基本公共服务均等化。  

　　地方落实层面。首先落实执行好中央部署，先行先试、大胆探索，并及时反馈改革中的问题意见，为中央制定黄河“几”子弯区域发展政策提供参考。其次是从能源产业生命周期角度深入研究、合理规划，延长能源区域集群生命周期成熟期或使老年期重获动力。 

　　（二）横向上，补短板强弱项，深化实施人才、农牧业、文旅兴起战略 

　　从发达国家缩短地区间收入可以看出，对于农业、自然风光、矿产这些不能动的资源，一面人口自由流动，实现劳动力转移，一面提升技术，现代化专业化发展，共同来提高劳动生产率。“十四五”期间，黄河“几”字弯人口总量不会大幅增加，首先，在人才自主择业、自主流动的条件下，中国人口还是向沿海和区域性大城市集中。其次，农业和能源并不需要大量的劳动力，更需要技术。“几”字弯区人口发展的方向从留住人才入手，一靠项目拉动某些行业高科技人才流动；二靠省内、区域内人口流动，提供合适的工作岗位、丰厚的待遇、良好的生活环境、充分的社会地位等，吸引附近省市优秀人才、本地人才回流；三靠加强教育投入，提高区域人口素质，同时，加大财政支持力度，成立由高校、科研院所、重点实验室和骨干企业组成的产业技术创新联盟，不断深化和推进区域创新创业协同行动；加快技术成果为现实服务的速度，将产学研用真正落到实处。 

　　对于益于开展农业的地区，以提高农业经济效益为核心，引进和培育一批现代农业产业化龙头企业，发展高科技农业、特色农业、设施农业、生态农业、订单农业、出口型农业以及与农业相适应的农产品加工业，培育出具有地区特点的农业产品、名牌，构建“田间、牧场—餐桌”农产品产销新模式，带动农业的产业化发展，实现由传统农业向高效农业和现代农业的转变。 

　　黄土高原文旅资源也是可供开发的“富矿”。黄河周边是中华文明的重要发祥地，胡服骑射、昭君出塞、蒙恬戍边、六镇起义、蒙古灭西夏、李自成起义、乌拉特西迁，对广大游客都颇具吸引，推广涵盖休闲度假、海滨美食、自然探索、文化体验等多元化旅游路线，2-3天深度旅游体验，让远方的客人慢下来、留下来、住下来，来了还想来。 

　　（三）产业上，充分发挥比较优势，向差异化、规模化、集约化发展  

　　以水定产、以煤定化，因地制宜，产业差异化发展。同时，以消费促生产，供需适配。煤炭资源从开采、提质、输运、燃烧、发电、转化、多联产、节能和减排等方面，每个生产环节都是提高效率的地方。研究表明，提高煤炭洁配度是最简单的方式、最少的投入，能大大提高煤炭利用率，减少无效运输，减少污染排放的方式。要形成煤炭全产业链的能源效率、资源消耗、环境影响绿色一体化的意识，我们要引领世界煤炭清洁、高效、可持续开发利用，引领煤电、液体燃料、化工品等煤炭绿色转化技术发展趋势，建成国际领先的煤转化产业集群，保持世界领先地位，合力强化黄河“几”字弯的国内外影响。 

　　加强技术创新和人才培养，提高科技创新和管理创新。出台技术创新支持政策，构建科技创新平台，培育科技创新主体。推动国家级的实验室基地落户区域内，加快建设本土实验室，做大做强碳基新材料、工业互联创新、新型电力系统等实验室，培育国家级、自治区级专精特新“小巨人”企业，新增高技术制造业企业，扩增工业门类，为企业参与技术创新开辟渠道。 

　　（四）交通运输上，加快基础设施互通互联 

　　黄河“几”字弯是中国腹地安全的后方基地，西接“丝绸之路经济带”，北接蒙古和俄罗斯，东接中国东部的强大支撑，资源富集、产业基础雄厚、开发经验丰富，我们要充分展示黄河“几”字弯区域优势，强化招商引资，进一步增强对外吸引力。 

　　加强基础设施建设，为能源及相关产业发展提供必要的保障，适时将能源资源转化为经济发展优势。加快5G网络建设，扩大千兆及以上光纤覆盖范围，依托5G、移动物联网等接入技术，建立物联网和工业互联网基础设施；提高工业互联网、人工智能、大数据的渗透率，推动传统优势产业向绿色化、智能化和数字化转型赋能；启动沿黄“几”字形高速城际铁路网建设，填补缺失线路、畅通瓶颈路段，加快形成至北京、天津大通道建设，快捷联通黄河流域和京津冀地区；打通清洁能源互补打捆外送通道，让人进来，让产品出去，让信息传送的更快。当西部、北部和东北部的战略立体交通网建成时，黄河“几”字弯都市圈的腹地战略地位就会更加凸显。